Ley de Evidencia Real en Auditoría

Nombre propuesto del programa

Nombre recomendado: Ley de Evidencia Real en Auditoría

• Auditemos con Evidencia: nombra la acción central sin tecnicismos
• Ley de Auditoría Efectiva: evoca resultado, no solo procedimiento

Resumen ejecutivo

Proponemos una ley nacional que obligue a los auditores —públicos y privados— a obtener, documentar y conservar evidencia objetiva, contemporánea y trazable de que los procesos, controles y obligaciones auditados se aplican efectivamente en la operación, y no solo de que los documentos que los describen existen. La ley también impone al auditado la obligación simétrica de generar y conservar esa evidencia. Establece responsabilidad penal y administrativa para el auditor que emite informe favorable sin ese respaldo, con salvaguardas temporales explícitas. El costo del organismo de supervisión todavía no fue cuantificado. Pedimos que la ley sea sancionada por el Congreso de la Nación en el marco del artículo 75 incisos 12 y 32 de la Constitución Nacional.

El problema

En Argentina, un auditor puede emitir un informe favorable limitándose a verificar que los documentos existen —convenios, facturas, manuales de procedimiento, certificaciones— sin exigir ni obtener evidencia objetiva de que lo que esos documentos describen ocurre en la operación real. Esa brecha entre cumplimiento documental y verificación de ejecución efectiva habilita la aprobación de prestaciones no ejecutadas, la validación de controles inexistentes y la obstaculización de la detección temprana de desvíos de fondos públicos y privados.

El caso que motiva esta propuesta es concreto: un convenio entre SOFSE y la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA celebrado en 2023 por aproximadamente 58,5 millones de pesos —equivalentes a aproximadamente 587 millones de pesos a precios de julio de 2026, conforme al factor de actualización del INDEC vía datos.gob.ar— donde según conclusiones atribuidas a la SIGEN no obra evidencia del trabajo específicamente realizado por la universidad. Ese caso se inscribe en una revisión de aproximadamente 2.200 convenios entre universidades y organismos públicos.

El problema tiene dos ejes que se retroalimentan. El eje principal: no existe un estándar legal que defina qué constituye evidencia suficiente de aplicación real ni responsabilidad penal específica para el auditor que aprueba sin ella. El eje necesario: el auditado carece en muchos casos de la obligación de generar y conservar esa evidencia. Sin el segundo presupuesto, el primero no tiene material sobre el cual operar. La Ley 24.156 le asigna a la AGN la función de formular normas de auditoría externa y a la SIGEN la de dictar normas de control interno, pero ninguna de las dos define qué constituye evidencia suficiente de aplicación real ni establece responsabilidad del auditor por aprobar sin ese estándar.

Que se evaluo y que se eligio

Alternativa	Cobertura (alto)	Eficacia sobre el problema —ejes A y B— (alto)	Responsabilidad del auditor + salvaguardas (alto)	Viabilidad institucional (medio)	Velocidad de implementación (medio)	Costo de transición (medio)	Equidad / proporcionalidad (medio)	Riesgo de efecto inhibitorio (medio)
Ley nacional — nuestra opción	Público nacional + provincial + privado; cobertura provincial depende de adhesión o Código Penal	Eje B y eje A: ambos cubiertos. Incertidumbre media-alta	Responsabilidad penal + administrativa + salvaguardas temporales explícitas. Única alternativa que cierra este criterio	Requiere mayoría simple en ambas cámaras; Nación no puede actuar sola en colegios provinciales	Largo: más de 3 años hasta operación real	Alto: organismos, colegios y auditados deben adaptar procesos y sistemas	Riesgo medio-alto sin umbrales diferenciados; mitigable con régimen gradual por tamaño	Riesgo medio si salvaguardas están bien diseñadas; alto si no
Reforma AGN/SIGEN	Solo sector público nacional; provincias y privados quedan fuera	Eje B: parcial. Eje A: no cubierto	Solo régimen disciplinario del empleo público; sin salvaguardas formalizadas	AGN y SIGEN pueden actuar por resolución propia hoy; sin trámite parlamentario	Corto-medio: menos de 1 año para las normas	Medio: afecta solo a auditores AGN/SIGEN y organismos públicos nacionales	Riesgo bajo: solo aplica a grandes organismos	Riesgo bajo: sin responsabilidad penal nueva
Estándar con adhesión provincial	Público nacional; provincial y privado solo donde haya adhesión voluntaria	Eje B: parcial. Eje A: no cubierto sistemáticamente	Sin responsabilidad penal nueva; régimen disciplinario variable por jurisdicción	Requiere acuerdo interjurisdiccional; proceso largo e incierto	Medio-largo: 1 a 3 años para acuerdos; operación real incierta	Medio-bajo para nivel nacional; variable en adherentes	Riesgo bajo-medio: adherentes pequeños pueden carecer de capacidad técnica	Riesgo bajo: sin responsabilidad penal
No hacer nada	Sin cambio	Ninguno de los dos ejes; el caso SOFSE-UBA seguiría siendo posible	Sin cambio; responsabilidad penal actual es genérica y difícil de activar	Sin trámite; viable de inmediato	Inmediato	Bajo en costos de transición; alto en costos de no-acción	La desproporción existente se mantiene	Sin nuevo riesgo para la profesión

Elegimos la ley nacional porque es la única alternativa que cierra simultáneamente los tres criterios de peso alto: alcanza al sector privado y a las provincias que adhieran, ataca los dos ejes del problema —obligación del auditor y obligación simétrica del auditado— y crea responsabilidad penal con salvaguardas temporales explícitas. Las otras alternativas son más rápidas o menos costosas, pero ninguna resuelve el núcleo del problema: sin tipo penal específico ni estándar legal de evidencia, la brecha entre cumplimiento documental y verificación real permanece abierta. La reforma AGN/SIGEN puede sancionarse sin pasar por el Congreso, pero deja fuera exactamente los casos más difíciles.

Costos y que consume

La ley que proponemos distribuye la carga entre cuatro actores:

El Estado nacional debe crear o reforzar un organismo de supervisión de la calidad del proceso de auditoría con potestad sancionatoria progresiva. Ese organismo debe tener capacidad inspectiva sobre el sector privado, función que hoy no existe de manera sistemática conforme a los artículos 116 a 120 de la Ley 24.156. El costo presupuestario de ese organismo no está cuantificado en las fuentes disponibles; pedimos que el Congreso exija ese dato antes de la sanción, ya sea al Ministerio de Economía o por la vía de acceso a la información que habilita la Ley 27.275.

Los colegios profesionales provinciales deberán adaptar sus regímenes disciplinarios al piso fijado por la ley. La Nación no puede imponérselo unilateralmente; ese costo es variable por jurisdicción y depende de la adhesión.

Los auditados —organismos públicos, universidades, empresas privadas, bancos y aseguradoras— quedan obligados a generar y conservar evidencia trazable. Para quienes ya tienen sistemas de gestión maduros, el costo marginal es bajo. Para municipios pequeños, universidades chicas y pymes, puede ser significativo si la ley no establece umbrales diferenciados por tamaño: ese es un dato de diseño que la reglamentación debe resolver.

Los auditores deberán adaptar su metodología y reforzar sus seguros de responsabilidad profesional. El costo incremental de esos seguros no tiene cifra disponible en las fuentes consultadas y debe relevarse antes de la reglamentación.

Los beneficiados son el erario público —el caso ancla da una referencia mínima de 587 millones de pesos en un solo convenio dentro de un universo de aproximadamente 2.200—, los auditores de buena fe que hoy compiten en desventaja frente a quienes aprueban sin evidencia, y los ciudadanos que financian con impuestos las prestaciones que hoy se aprueban sin verificación.

El costo más subestimado no es presupuestario sino de capacidad: los auditores que deben aplicar el nuevo estándar necesitan formación en verificación de operaciones reales, no solo de documentos. Si el régimen de responsabilidad penal entra en vigencia antes que esa capacitación esté disponible, el efecto probable es inhibitorio: el auditor sin herramientas prefiere no firmar o limitar el alcance de sus informes, produciendo el efecto contrario al buscado. La secuencia de implementación debe prever: primero, estándar técnico claro y capacitación; después, responsabilidad penal operativa.

Instrumento y base legal

El instrumento es una ley del Congreso de la Nación, sancionada con mayoría simple en ambas cámaras conforme al procedimiento ordinario de los artículos 77 a 84 de la Constitución Nacional. El tipo penal nuevo para el auditor que aprueba sin evidencia suficiente solo puede crearse por ley formal del Congreso, en virtud del principio de legalidad penal del artículo 18 de la Constitución Nacional y de la competencia del artículo 75 inciso 12. El estándar de evidencia como legislación de fondo y su extensión al sector privado también se apoyan en ese inciso. Los artículos 104 y 119 de la Ley 24.156 dan base al eje sobre el sector público nacional. El artículo 75 inciso 32 de la Constitución Nacional sostiene los poderes implícitos para hacer efectivos los demás ejes.

La ley debería designar expresamente el organismo de supervisión de la calidad del proceso de auditoría y prever un mecanismo de invitación a la adhesión provincial para los organismos que no administren fondos nacionales.

Advertencia sobre normas técnicas vigentes: el texto actualizado de las resoluciones propias de la AGN y de la SIGEN en materia de estándares de evidencia, así como las Resoluciones Técnicas del FACPCE —en particular la RT 37 sobre auditoría— deben verificarse antes de la redacción del articulado, para determinar con precisión qué distancia existe entre el estándar hoy vigente y el que la ley propone imponer.

Proponemos presentar la propuesta mediante el derecho de petición del artículo 14 de la Constitución Nacional: entregando el proyecto redactado en forma de articulado con exposición de motivos directamente a un legislador o bloque que lo suscriba e ingrese al sistema parlamentario. El canal de iniciativa popular de la Ley 24.747 está expresamente excluido para esta propuesta porque su artículo 3° prohíbe las iniciativas referidas a materia penal, y nuestra propuesta incluye un tipo penal nuevo. Como canal complementario, puede presentarse al Poder Ejecutivo —Ministerio de Justicia, Ministerio de Economía o Jefatura de Gabinete— para que lo eleve como mensaje del Ejecutivo conforme al artículo 77 de la Constitución Nacional.

Puesta en marcha

Semana 1

• Redactar el articulado con exposición de motivos a partir de esta propuesta.
• Verificar el texto vigente de las resoluciones técnicas AGN, SIGEN y FACPCE (RT 37) para precisar la brecha normativa existente.
• Identificar legisladores o bloques con agenda de transparencia y control público a quienes presentar el proyecto.
• Pedir vía Ley 27.275 los informes completos de la SIGEN sobre los aproximadamente 2.200 convenios revisados y sus resultados.

Semana 2

• Presentar el articulado al legislador o bloque seleccionado, con solicitud formal de suscripción.
• Enviar copia al Ministerio de Justicia o Jefatura de Gabinete como canal complementario.
• Difundir la propuesta entre organizaciones de transparencia, colegios profesionales y centros de estudiantes universitarios para sumar respaldo.
• Publicar la propuesta en formato accesible para facilitar la adhesión ciudadana.

Mensualmente

• Seguir el estado parlamentario del proyecto y mantener contacto con el legislador o bloque que lo suscribió.
• Actualizar a las organizaciones y ciudadanos que respaldaron la propuesta sobre los avances.
• Relevar el costo del organismo de supervisión y el costo incremental de seguros profesionales, para que esos datos estén disponibles antes del debate en comisión.
• Una vez sancionada la ley: convocar reunión técnica mensual entre el organismo de supervisión y representantes de colegios profesionales para revisar los patrones emergentes del nuevo estándar.
• Consolidar los formularios de devolución de auditores y producir el informe semestral público previsto en el canal de escucha.

Como se va a saber si funciona

Qué se mide	Frecuencia	Qué resultado indica éxito
Porcentaje de informes de auditoría que documentan evidencia de aplicación real, no solo documental	Anual, desde el primer año de vigencia	Aumento sostenido sobre la línea de base del año cero
Cantidad de sanciones administrativas aplicadas por el organismo de supervisión	Semestral	Al menos un caso resuelto por año en los primeros tres años
Cantidad de causas penales iniciadas bajo el nuevo tipo	Anual, desde el tercer año (cuando la responsabilidad penal entre en vigencia según la secuencia de transición)	Al menos una causa por año; cero causas en los primeros dos años indicaría que el tipo opera como disuasor, que es el resultado buscado
Reducción de convenios u operaciones aprobadas sin evidencia trazable, medida sobre el universo de los aproximadamente 2.200 convenios en revisión	Al cierre de la revisión SIGEN y luego bienal	Reducción del porcentaje de convenios sin evidencia diferenciada respecto de la línea de base
Porcentaje de auditores activos certificados en el nuevo estándar de evidencia	Anual, desde el primer año	80 % de auditores activos capacitados al tercer año
Devolución de auditores que aplican el nuevo estándar: disponibilidad de evidencia en el auditado y claridad del estándar legal para cada tipo de auditoría	Al cierre de cada auditoría bajo el nuevo régimen; consolidado semestral	Menos del 20 % de respuestas reportando ambigüedad sobre un mismo tipo de operación; si se supera ese umbral, el organismo emite guía interpretativa dentro de los 60 días

A cinco años, la ley puede considerarse exitosa si los primeros tres indicadores muestran tendencia positiva simultánea, el cuarto muestra reducción y el quinto alcanza el umbral del 80 %. Si el régimen penal nunca se activó pero los informes de auditoría cambiaron de contenido, la ley funcionó como disuasor: ese también es un resultado válido.

Riesgos e incertidumbres

• Técnica legislativa insuficiente en el tipo penal. Si el tipo queda redactado de manera vaga, los tribunales lo inaplicarán o lo aplicarán de manera imprevisible. Para despejarlo: verificar los estándares de precisión del PCAOB estadounidense y la Directiva de Auditoría de la Unión Europea 2014/56 antes de redactar el articulado.

• Ausencia de organismo de aplicación con capacidad inspectiva real. Hoy ningún organismo tiene mandato ni capacidad para inspeccionar sistemáticamente la calidad del proceso de auditoría en el sector privado. Para despejarlo: incluir en el articulado la creación o refuerzo explícito de esa capacidad, con presupuesto asignado; relevar el costo antes del debate en comisión.

• Hipótesis no verificada. Los auditores argentinos carecen de formación en verificación de evidencia de aplicación real. Si ese diagnóstico se confirma, el régimen de responsabilidad llegará antes que la capacidad técnica, elevando el riesgo inhibitorio. Para despejarlo: encuestar a colegios profesionales sobre el estado de la formación en auditoría de operaciones antes de la reglamentación.

• Riesgo de efecto inhibitorio. Si las salvaguardas temporales son vagas, el auditor sin herramientas preferirá no firmar o limitar el alcance, produciendo el efecto contrario. Para despejarlo: el diseño de las salvaguardas debe someterse a revisión técnica por especialistas en derecho penal económico antes de la presentación del articulado.

• Brecha de cobertura provincial. La Nación no puede obligar unilateralmente a colegios profesionales provinciales ni a organismos que no administren fondos nacionales. Para despejarlo: la ley debe prever un mecanismo explícito de invitación a la adhesión provincial y un incentivo concreto, como el condicionamiento del acceso a fondos nacionales.

• Hipótesis no verificada. El universo de aproximadamente 2.200 convenios revisados por la SIGEN representa un patrón sistemático y no casos aislados. Para despejarlo: solicitar los informes completos vía Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública antes de presentar el articulado.

• Resistencia corporativa de colegios profesionales. Una ley que carga el peso penal principalmente sobre el auditor puede ser percibida como desproporcionada si no reforma simultáneamente la obligación del auditado y la capacidad inspectiva del Estado. Para despejarlo: comunicar explícitamente los tres ejes de la reforma —auditor, auditado y Estado— en la exposición de motivos y en la difusión pública.

Fuentes y datos

• Congreso de la Nación. Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (1992). Artículo 104, incisos a y b (funciones de la SIGEN): pp. 34-36. Artículos 116-120 (AGN, normas de auditoría externa, extensión al sector privado que administre fondos públicos): pp. 37-42. Artículo 130 (responsabilidad patrimonial en el sector público): pp. 44-45.
• Presidencia de la Nación — argentina.gob.ar. Constitución de la Nación Argentina (1994). Artículo 14 (derecho de petición). Artículo 18 (principio de legalidad penal). Artículo 75, incisos 12 y 32 (competencias del Congreso: legislación de fondo, tipo penal, poderes implícitos): pp. 9-10. Artículos 77 a 84 (procedimiento parlamentario ordinario): pp. 12-13.
• Congreso de la Nación. Ley 24.747 de Iniciativa Legislativa Popular (1996). Artículo 3° (exclusión expresa de la materia penal del canal de iniciativa popular): pp. 1-3.
• Congreso de la Nación. Ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública (2016). Artículo 3° (principios y alcance del derecho): pp. 3-4.
• INDEC vía datos.gob.ar. Valor del convenio SOFSE-UBA a precios de julio de 2026: 587.266.304 pesos, calculado sobre 58.500.000 pesos de enero de 2023 con un factor de actualización de 10,039 veces por variación del IPC nacional acumulada de enero de 2023 a julio de 2026.
• INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022 (resultados definitivos, base REDATAM). Ocupados: 21.094.987 personas, equivalentes al 58,2 % de la población de 14 años y más (36.259.376 personas), año 2022.